国务院办公厅关于科学绿化的指导意见

国发〔2021〕19号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机关：

科学绿化是按照自然规律和经济规律保护和恢复自然生态系统、建设绿水青山、改善生态环境、应对气候变化的必然要求，是维护生态安全的重要举措。对于建设环境友好文明、建设美丽中国具有重要意义。为推动精品国土绿化发展，经国务院同意，提出以下意见：

一、总体要求

（一）指导思想。我们以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神。贯彻落实习近平生态文明思想，认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，践行净化理念。绿山是宝贵财富，尊重自然、遵守自然、保护自然，统筹管理山水林田湖草沙，科学生态按照节约型绿化发展方针，加强和优化规划指导。资源配置、强化质量监管、完善政策机制、全面推行林长制、科学实施大规模国土造林活动、增强生态系统功能和生态系统产品供给能力、生态系统碳吸收源的增加将从根本上促进。改善生态环境，为建设美丽中国提供优良的生态保障。

(2)工作原理。

——坚持保护与自然恢复优先，人工恢复与自然恢复相结合，按照生态系统的内在规律实施林草植被建设，努力提高生态系统的自我修复能力和稳定性。

——坚持规划引领、顶层规划，合理布局绿地，统筹推进山水林田湖草沙一体化保护修复。

——因地制宜，适应适宜绿地，充分考虑水资源承载能力，树适宜树，浇适宜灌，草适宜草。健康、健康的环境。稳定的生态系统。

——坚持节约优先、量力而行、兼顾生态合理性和经济可行性、数量与质量并重、勤俭务实的原则实施土地绿化。

二、主要职责

（三）科学制定绿化规划。地方人民政府要组织编制绿化相关规划，与国土空间规划挂钩，叠加成同级国土空间规划“一图”，实现多规合一。实行最严格的耕地保护制度，合理确定规划范围、绿化目标和任务，城市绿化规划必须满足城市健康、安全、宜居要求。地方人民政府应当加强对绿化规划实施情况的审计和监督。任何部门、单位和个人不得擅自改变规划或者改变绿地的面积、性质、用途。 （国家林草局、国家发展改革委、自然资源部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部等按职责负责角色，地方政府都是地方人民政府，因为需要做，所以不再列出。

（四）合理布局绿地。各地要根据第三次全国土地调查和国土空间规划资料，综合考虑土地利用结构和土地适宜性，科学划定绿地，并进行适度管理。主要对荒山、荒地、退化海岸、荒山、退化森林和适宜造林的草原进行绿化。结合城市更新，增加城市绿地数量，拆除违建绿地、留空地、增绿地。鼓励大城市、特大城市保留绿地，加大通过建设用地流转、农用地转用等方式保留充足绿地的力度。通过农村土地综合整治，鼓励利用废弃耕地、闲置土地，将高水平农田建设与科学规范建设农田防护林、防险结合起来。依法依规开展铁路、高速公路两侧、河流、湖泊、池塘周边等绿化工作。严禁非法占用耕地进行绿化、植树，确需占用的，必须依照法律法规严格履行许可手续。抑制耕地“非农转”，防止耕地“非粮转”。严禁毁山填地、填湖填海绿化，严禁在江河湖泊管理范围内种植妨碍泄洪的树木。 （自然资源部、国家林业草原局、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、中国国家铁路集团有限公司等）

（五）合理利用水资源。土地绿化充分考虑降水、地表水、地下水等水资源的时空分布和承载能力，坚持定水、测水原则，科学恢复林草植被。年降雨量小于400毫米的干旱半干旱地区绿化规划，以水资源、雨养、涵养为基础，以灌草植被恢复为重点，结合以下几个方面：绿色模型。砍伐树木、灌木和草地，推广低密度造林，合理利用集水和节水造林、种草技术，防止因过度用水而破坏生态环境。加强人工增雨加固工程，提高植树绿化效率。调整生活用水、生产用水、生态用水等用水需求，合理配置绿化用水，适度有序实施城镇周边节水绿化。绿洲农业区要充分考虑水资源状况，加强对天然绿洲和生态过渡带的保护，考虑绿洲保护和农用地保护区的用水需求，合理确定造林规模和密度，确保可持续发展。农业。生态屏障。 （国家林业草原局、水利部、农业农村部、气象局等按职责负责）

（六）科学选择绿化树种、草种。绿化方面，积极使用乡土树种、草种，以及外来树种、草种。各地要制定乡土树种、草种名录，鼓励多种树种营造混交林。根据自然地理气候条件、植被生长发育规律以及生活生产的生态需要，合理选择绿化树种和草种。江河两岸、湖泊、水库周围应优先选择抗逆性强、根系发达、固土能力强、防护性能好的树种和草种。在干旱、缺水、风沙严重的地区，应优先种植耐旱、耐瘠薄、耐风沙的灌木、草种。沿海地区应优先选用耐盐碱、耐水耐湿、抗风的深根树种。水土流失严重地区，应优先选用根系发达、固土持水能力强的防护树种和草种。在水热条件良好、土层深厚的地区，应优先选择生长快、产量高、抗病虫害的优质名贵树种。居住区周围应考虑人们的健康因素，避免使用易引起人类过敏的树种和草种。努力采集生产乡土树种、草种种子并发展苗木繁育基地，按需指导生产，订购苗木，避免绿化苗木长途运输，就近采购苗木。 （国家林业草原局、水利部等按职责负责）

（七）规范绿化设计和施工。国家投资或以国家投资为主的绿化工程建设单位应当编制可操作性设计（或绿化方案，下同），由绿化工程管理部门会同有关部门制定合理方案必须对土地利用、水利用和绿化项目进行评估。落实运行设计的技术措施并监督其实施。政府主导的大型绿化工程，涉及社会普遍利益，需要经过科学论证，听取各方面意见。加强绿化工程管理，避免造成水土流失和土地退化，充分保护原生植被、野生动物栖息地、珍稀植物等，禁止破坏表土和大面积开垦土地。 （职责包括国家林业草原局、自然资源部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、中国国家铁路集团有限公司等，按分工划分角色数）

（八）科学推进重点区域植被恢复。根据全国重要生态系统保护和修复重大工程总体布局，结合重点区域尚未解决的生态问题，因地制宜确定绿化方式。长江、黄河等主要河流的源头、干流、支流、左右岸必须封闭，实行退耕还林还草、水源涵养创建等综合治理森林、水土保持林。加强北部侵蚀控制区小流域封堵保护，加强灌木、草原建设，以天然林自然恢复为主。清除草地植被，妥善治理退化土地，恢复矿山生态系统，建设人工草地。沿海地区必须加强海岸建设。防护林体系建设要积极推进城乡绿化美化，加强东北林带保护。南方丘陵山区要推进水土流失和石漠化综合治理，精准提升森林质量，构建稳定高效多功能的森林草原生态系统，筑牢生态屏障。 （国家林业草原局、自然资源部、住房城乡建设部、水利部等按职责负责）

（九）稳步有序实施退耕还林还草。进一步完善退耕还林还草政策，建立长效机制，有效巩固退耕还林还草成果。经国务院批准的退耕还林还草任务，包括坡度25度以上的农田、陡峭梯田、重要水源地坡度15度至25度的农田、严重沙化农田和严重沙化农田。实施污染农田。有关主管部门要做好废弃农用地土地用途变更和权属变更登记工作。退耕还林还草必须结合生态建设和产业发展的需要，充分考虑公众意愿，兼顾生态效益和经济效益。科学发展特色经济林木、水果、花卉苗木、下游经济等绿色富民产业，实现经济发展和人民生活水平提高的良性循环。 （国家发展改革委、财政部、国家林业草原局、自然资源部、农业农村部等按职责负责）

（十）勤俭求实推进城乡绿化。充分利用城乡废弃耕地、街角地段、房前屋后绿地等，推进立体绿化，实现绿地全绿化。提高城乡绿地的系统性和协同性，构建绿道网络，实现城乡绿地的连通。加大城乡公园和绿地建设力度，形成布局合理的公园体系。完善城乡绿地生态功能，有效发挥绿地居民休闲游憩、体育健身、防灾避灾等综合功能。推广抗逆性强、维护成本低的地被植物，鼓励种植低耗水草坪，减少种植高耗水草坪。加强柳絮、过敏花粉防治研究和管理力度，提升城乡居民绿色宜居体验。我们鼓励在乡村“沿边”（靠近水、路、村、屋）种植当地名贵树种，打造美丽乡村、绿色乡村、宜居乡村。选择大小合适的苗木。 使用全冠幼苗，必须砍伐的树种除外。我们尊重自然规律，坚决反对大树向城市扩张等急功近利的行为，避免片面追求美化，避免行政命令的盲目指令和规避。他们搞奢侈浪费、脱离实际的绿化工程，在绿化的化妆品和形象工程上浪费人力和金钱。 （住房城乡建设部、自然资源部、国家林业和草原局、交通运输部等按职责负责）

（十一）加强和提高绿化质量和效益。各地要对新建幼林进行封育造林，加强护养、管理和造林，建立健全绿化后期维护制度和投入机制，提高成林率。国家林业企业事业单位必须科学制定森林经营规划，科学、规范、可持续地开展森林经营活动。鼓励发展家庭林场、股份制林场等，支持国有林场异地造林，积极推进集体林适度规模经营。实施精准森林质量提升工程，加强森林养护和退化森林恢复力度，优化森林结构和功能，提高森林生态系统质量、稳定性和固碳能力。加大纯人工针叶林改造力度，实施健康林建设，强化松树线虫病等有害生物危害防治能力。加强森林草原防火基础能力建设。实施大规模草原保护修复工程，加快退化草原恢复，提高草原生态功能和生产能力。采取有偿制度，合理利用国有森林、草原、景观资源，实施生态旅游、森林健康等，提高林草资源综合效益。加强森林草原利用管理，严厉查处乱砍滥伐、非法开垦、非法占用森林、草原、公园等违法行为。严格保护和恢复古树及其自然栖息地，落实古树名录，及时抢救再生。 （国家林业草原局、住房城乡建设部等按职责负责）

（十二）创新监测评估。以国土空间规划“一张图”为基础，落实绿化任务和绿化成果，落地、地图、数据库，重大生态系统保护和修复工程需要全程监控。设计、施工、验收、综合监测森林草原资源状况变化。构建天地一体化综合监测评价体系，利用自然资源调查、森林草原资源监测和年度更新成果，提高国土绿化状况监测信息的准确性。针对林草一体化的要求，要因地制宜设置评价指标，制定土地造林效果评价方法，科学评价土地造林效果。 （国家林业和草原局、自然资源部等按职责负责）

3、安全措施

（十三）完善政策机制。各级人民政府要合理配置资金，将土地绿化纳入预算，不断优化投资结构。鼓励地方政府以奖代补、贷款贴息等方式创新国土绿化投入机制，落实差异化财政补贴政策，对播种造山活动给予支持和引导。因地制宜、利用宝贵乡土中央财政继续通过植树造林补贴和退化草原植树造林、草坪养护等资金渠道支持农村绿化。鼓励金融机构创新金融产品和服务方式，在不增加新增隐性债务的前提下，支持社会资本依法合规参与土地绿化和生态系统保护修复。制定森林草原碳汇行动计划，深化集体林权制度改革，加快建立生态产品价值实现机制，完善生态补偿机制。 （国家发展改革委、财政部、人民银行、国家林业草原局等按职责负责）

（十四）建立管理制度。为强化土地扶持政策、达到一定规模或预期目标，在邻近地区集中开展土地绿化和生态系统再生的企业家，可以获得使用批准。该区域用于发展生态旅游、森林健康等相关产业。研究建立大城市、特大城市公园绿地依法办理用地手续，但不纳入城市和地区建设用地规模管理的新制度。完善毁林管理政策，优先满足森林养护、退化森林恢复、林分更新等采伐需求，促进森林质量提升和灾害防治，提高人工商品林和规模化森林的自我管理效率。经营的人工商品林每个森林的采伐配额可以汇总，并纳入年度采伐配额管理。将造林绿化的后续管理和维护纳入生态护林员（库萨）的职责范围，并与生态护林员（库萨）的绩效挂钩。完善落实草原承包管理制度，明确所有权和使用权，稳定承包权，放宽经营权，规范草原经营权流转，整合责任主体，草原生态条件不断改善。 （自然资源部、国家林业草原局等按职责负责）

（十五）强化科技支撑。开展林草遗传资源普查和林草良种审定，加强重要乡土树种资源采集、保护、开发利用等关键技术和设施研发。以及苗木培育。优化完善国土造林技术标准体系。完善生态定位观测监测体系。通过国家科技计划（专项、基金等），开展松树线虫病等重大有害生物危害防治、森林与水关系、乡土树种扩张等方面的科技研究。为珍稀树种。加强国土绿化和生态系统保护修复机械设备研发。遴选、储备、推广、实施一批切实有效的生态保护与修复科技成果转化项目。 （国家林草局、科技部等按职责负责）

（十六）加强组织领导。全面推行林长制，明确地方领导干部在森林草原资源保护和开发中的目标和责任。地方各级人民政府要切实履行科学绿化主体责任，明确有关部门的目标任务和实施措施。各级绿化委员会要充分发挥组织指导、公关动员、协调指导作用，加强国土绿化管理、监督检查、评价评价，鼓励全民义务参与，推动植树造林不断地。对科学绿化取得突出成绩的组织和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励。对违背科学规律、违背公众意愿的绿化错误行为，要立即制止和纠正，造成不良影响和严重后果的，要依法依规追究责任。广泛开展公关教育，弘扬科学绿化理念，传播科学绿化知识，倡导勤俭求实的绿化氛围，树立正确的绿化发展观和政绩观。加强舆论引导，积极回应社会关切，营造科学绿化的良好氛围。 （相关部门按职责分工负责）

国务院秘书处

2021 年5 月18 日

（本文已公开）